现代行政发展的一个明显的特征是行政机关在行使职权的过程中裁决与行政管理活动相关的民事纠纷。平等主体的民事争议由于有了行政权的介入往往会变得更加复杂,而呈现出民事法律关系与行政法律关系互有牵涉、互有关联的现象,笔者把该类现象造成的案件称作民事与行政争议交叉案件。对民事争议与行政争议交叉案件如何处理,中国现行行政诉讼法未做任何规定,而现行民事诉讼法仅仅在第十三条作了极为概括的规定。法律规定的阙如,一方面使得公民在诉讼之初无法确定自己是先进行民事诉讼,还是先进行行政诉讼,还是两种争议同时进行诉讼,公民的诉求由于没有法律的依据,往往被法院或驳回起诉或不予受理;另一方面,人民法院在处理该类交叉案件时,也无可操之法,各地法院做法各异,往往出现民事裁判与行政裁判不相一致甚至互为抵触的情形;法律规定的阙如所造成的直接恶果是既没法保障当事人的诉权,也有损法院的尊严。司法实践中对此交叉问题有三种不同的处理方法：一是出现交叉问题后，先中止诉讼，建议当事人对具体行政行为或民事行为提起诉讼，待有结果后再恢复诉讼；二是可以直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定；三是审查后释明。多种方式的并存使得法官们适法上不统一和执法上的混乱，必然导致法律适用上所生结果的悖论不可避免。如何理性地构建民事与行政争议交叉案件的处理机制实为迫切。全文共6125字。
在审判实践中，经常出现民事诉讼涉及行政诉讼，行政诉讼涉及民事诉讼的相互交叉、相互影响的案件，即在法律事实上互相联系，在处理结果上互为因果或互为前提的案件。由于我国民事诉讼法和行政诉讼法在草拟之时，诉讼理论和实践方面均缺乏相应基础，故未在条文表述中具体涉及民事审判与行政审判交叉问题（以下简称交叉问题），而现行的相关司法解释也未对此提出周详的解决方案。因立法不明确，司法解释相对滞后，学理解释政出多门，审判实践纷繁复杂，出现交叉问题无所适从，陷入立案难、审理难、适用法律难、下判难尴尬局面。
一、交叉问题的现状与特点。
从2005年到现在五年中，黑龙江省龙江县人民法院行政庭受理一审案件近40件，涉及交叉案件15件，占比37.5%。从交叉现状看，与民事案件交叉占大多数。而民事案件交叉中，房产案件、拆迁和土地案件均占有较大的比例。从交叉的特点看，一是立案难。审判实践中为该不该立行政案件而争论不休是司空见惯的事。有的主张凡交叉案件都存在重复审理的问题，重复审理就是重复处置行为，就不应当立为行政案件；有的主张凡是涉及具体行政行为的内容的都应有诉权。二是审理难。交叉案件，哪部分交叉，哪部分不交叉，审理时很难确定。有些时候，在不得已的情况下，判决认为“不是本庭审理范围”或者说“由民事法律调整”，给当事人以踢皮球之嫌。三是判决难。有些交叉案件，如房屋确权案件在民事审判中原告胜诉，可是在行政案件中从颁发证照上审查，原告又败诉，一个院对一个交叉案件做出两个相反的判决结果。原因是判决的依据及适用法律、法规不一致，使得冲突在所难免。
二、审理交叉案件遇到的问题
交叉案件立案难、审理难、判决难，更难的是审判案件以后产生的法律效果、政治效果、社会效果不好，而这种结果又是行政审判人员不能左右，爱莫能助的。
一是一件交叉案件两种判决结果，当事人无所适从。我院处理的一件案件：王云与其妹王丽因房屋侵权纠纷到我院提起民事诉讼。诉讼期间王丽以王云名义，将争议的房屋卖给第三人李刚，房产局办理了产权转移登记手续。民事审判以房照为证据，认为第三人李刚属善意取得，原告王云败诉。王云又以房产局办理转移登记违法进行行政诉讼，理由是妹妹王丽伪造王云姓名，制作身份复印件，拿着王云的动迁安置手续，将诉争房屋卖给第三人李刚。一、二审从审查行政行为合法性原则出发认为转移登记违法，侵害原告王云权益，判决撤销房产局为第三人颁发的房照。行政案件判决后，三方当事人都提起了不同内容的申诉，认为一个法院就一个案件（交叉）产生两种结果，无法接受。造成此案两种结果的原因是，民事案件把房照当证据，从而把房屋确权给善意取得的案件第三人李刚。行政案件没有受诉讼标的为生效的判决所羁束的影响，考虑到不对王云施以司法救济，审查其房权被侵害的事实，那么她的权益会受到侵害。如果王云去申诉民事案件，民事案件办案人或申诉复查人还会答复：“你对证照不服，去行政庭起诉，我们无权撤销证照等等”。
二是与民事羁束案件交叉，行政审判对行政执法问题不能纠正，引发当事人不满。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）明确规定：“起诉标的为生效判决所羁束，应驳回起诉”。在审判实践中，交叉案件因诉讼标的被羁束情况十分复杂。羁束包括生效判决约束，执行裁定控制或束缚，上下级法院判决羁束，兄弟法院羁束等等，行政审判碰了这根高根高压线，就是越权，或插手他项审判或执行。因此，我院案件被中院改判、重审的已有多件。可是，这样审理对行政执法明显违法纠正不了，或者根本无须纠正，引发的社会效果十分不好，一些当事人无休止地缠诉。如吴某诉房产局为第三人洪某颁发房照违法案就是这种情况。吴某在民事诉讼中败诉，判决争议的房屋归洪某所有。吴某放弃民事申诉，转过来进行行政诉讼，称与洪某交易房屋时，房产局违法颁照。此案的诉讼标的房屋已被生效的民事判决羁束，确权给洪某，行政审判只能驳回起诉，对房产局颁证行为没必要进行合法性审查。吴某不服应进行民事申诉，可是他执意上访行政案件，追究为什么不撤销房产局的违法颁照行为，无论怎么解释，他就是不服。
三是与民事动迁案件交叉，出现循环诉讼问题。前些年，有的当事人钻法律或法院的空子，多头循环诉讼。 如有的当事人对动迁安置补偿不服进行民事诉讼，见民事诉讼败诉或诉讼请求没得到支持，又利用立案或法律上的空子进行行政诉讼。要么诉讼行政机关不作出行政裁决，要么诉讼动迁、强迁违法。这些判决我们称之为无为之诉，没有实际意义和内容。可是不让当事人诉讼又没有法律上的依据。这类案件虽然简单，可是一经进入审判程序，当事人就没完没了地缠诉或上访。当事人辛某从民事打到行政，几起几落，历时四年之久。
四是与民事土地侵权案件交叉，当事人诉讼不止。当事人刘某手持的土地承包证违法，却以他人侵犯其土地承包权进行民事诉讼败诉。乡政府依据法院判决撤销了由乡政府颁发的土地承包证，并做出其土地承包纠纷处理意见，刘某不服进行行政复议。对行政复议不服又进行一审行政诉讼。不服一审判决又进行二审诉讼，不服一审、二审判决，又进行申诉。此交叉案件，行政案件不受理与法无据，因为当年乡政府撤销土地承包证及做出处理意见，是新产生的行政行为，不受羁束条款限制，就得立案并审理，而审理内容又与民事案件没什么两样。
三、处理方式及透露的问题
上述提到的几种情况是比较有代表性的交叉案件，在审判实践中，我们主要采用三种不同的处理方式。
一是出现交叉问题后，先中止诉讼，建议当事人对具体行政行为或民事行为提起诉讼，待有结果后再恢复诉讼。 二是直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定。三是审查后释明。
对于上述民事与行政交叉案件处理方式上存在法官适法上的不统一和执法上的混乱，其随意性显而易见，必然导致适用上所生结果的悖论就不可避免。纵观上面提到的几起案件，在民事与行政出现交叉时，其问题主要表现在以下几个方面。
第一、立法滞后，交叉案件处理的无序性。由于立法滞后，法院在法律层面还没有构建较完整的民、行交叉案件程序制度体系，尚缺乏科学的程序指导，导致民、行交叉案件的处理在实践中认识不一致，还存在较大的随意性。现存的解决方法导致的结果，案件久拖不决者有之，行政判决与民事判决相互矛盾有之。与时同时由于法官素质参差不齐，使得在实践中遇有民、行交叉案件时适法很不统一，处理方式方法亦不一样，结果也就也就不言而喻。
第二、引发讼累，民、行交叉案件处理的复杂性。交叉案案因缺乏科学的程序指导和各有其自身的复杂性，使法院难以理想地解决交叉案件，从而导致案件审理期限过长，给当事人造成诉累，影响社会关系的和谐稳定。根据现有的法律规定，当出现民事、行政交叉时，由于一般由法院的行政审判庭和民事审判庭进行审理，从而出现一个案件往往久拖不决，其判决互相矛盾或者在民事审判中疏于审查行政认定事实导致民事判决错误时有发生。由于行政诉讼与民事诉讼相互影响，官司没完没了，导致当事人重复诉讼，循环诉讼，陷入一而再、再而三的诉累怪圈之中。不仅侵害了当事人的合法权益，而且影响了案件处理的严肃性和法律关系的稳定。最终结果是影响了案件的质量和法院的裁判权威。
第三、相互矛盾，民行交叉案件处理的冲突性。由于我国正处于社会的深刻变革时期，利益冲突日趋显现。在出现交叉案件后，因没有统一的程序模式可供选择，导致不同的法院对此类案件的处理结果相互矛盾，使得当事人的合法权益不能得到及时有效的救济。
四、审理此类案件模式的探讨
（一）先解决行政争议后解决民事争议。
在相关行政、民事争议交叉的情况下，民事争议的处理一般要以合法的行政行为作为判案的根据，因为行政行为是民事诉讼中至关重要的证据，对行政行为是否合法即会产生争议，故提起相关的行政诉讼。有的则先行提起行政诉讼，或行政诉讼与民事诉讼同时提出。行政审判的结果，既可能是维持原行政行为，也可能撤销该行为。如果没有行政审判的结论，民事审判就会产生两难选择。以行政行为为依据作出判决，如将来行政审判撤销了该行为，则使民事判决失去基础，成为空中阁楼；另一方面，民事审判中因行政行为有争议而不被作为证据，随意否定行政行为的法律效力，如果行政判决维持了行政行为，那么，在民事审判中败诉的当事人必然会以行政判决为依据请求法院改变原来的民事判决，造成法院判决自相矛盾。况且，行政行为一经作出，即具有法律上的确定力、拘束力和执行力，非经法定程序不能否定其合法性。民事诉讼中涉及的具体行政行为在未经法定程序撤销前，应设定其为合法有效的行为，民事诉讼既无权直接审查，更无权予以否定或不予置理。这种情况在行政、民事争议交叉诉讼中大量存在，为协调好民事与行政诉讼的关系，应先中止民事诉讼，待行政审判终结后再作出民事判决。
（二）先解决民事争议后解决行政争议
在审判工作中，人民法院对于行政诉讼、民事诉讼交叉的情形，在通常情况下应以已作出具体行政行为合法与否作为民事诉讼的前提。但在审理某些行政不作为的行政诉讼时，行政判决未必作为民事诉讼先行考虑的条件。此时不存在既已成立，针对诉讼当事人发生权利义务实际影响的具体行政行为。当事人要求行政机关履行行政职责可能因多种原因而未果，其中行政机关以申请与事实不符或法律规定为理由时，则发生同时提出的民事诉讼可先予解决的情况。从有利于理顺两个诉讼法律关系的角度考虑，在发生相关民事诉讼与行政诉讼并存，民事问题的解决又确实成为行政诉讼的条件时，通过法院内部的协调先行解决民事诉讼，对最终解决纠纷，避免诉累，降低诉讼成本都是有利的。
（三）行政争议与民事争议各自解决
通常情况下，行政、民事关联诉讼案件的处理是以另一案的裁判为前提，以一案的结论成为另一案判决的根据，如果缺乏一案已经确定的结论作为定案的根据，将使案件的处理互相矛盾，但并不是所有的行政诉讼与民事诉讼并存的情形均以一案的优先处理为前提。在同一行为的违法性质已经确定的情况下，对因行政违法提起行政诉讼，不影响被侵害人对其民事违法行为造成的损害事实后果提起民事诉讼，法院分别审理中一般可不以另一案的处理作为定案根据。
五、审理交叉案件的几点建议
产生交叉案件问题的原因。在主观上是理解法律、运用法律、执行法律能力不强。客观上是立法空白、司法解释不到位、学理解释政出多门，执行法律难免偏颇，结果导致损害法律的严肃性，降低人民法院的司法权威，甚至产生上访、告状、缠诉，制造不安定因素。为此，提出如下建议：
一是应完善立法。应完善《行政诉讼法》、《民事诉讼法》，兼容一切有效的司法解释，明确交叉案件立案、审理、判决原则及规定，从空白、从无休止争议，从无所适从中解脱出来，从而避免在司法实践中出现的相互矛盾冲突的作法。若短期内不能修改以上两部诉讼法，那么最高人民法院应立即或着手制定关于此类交叉案件处理的程序规则。另外，要强化协调，建立和完善人民法院内部审理此类案件的民事审判庭和行政审判庭的协调制度，从而避免各自为政，作出相互矛盾的判决。做到有法可依，执法必严，违法必究。
二是取消或作出限制性羁束规定，民事案件可以审理相关行政行为。目前关于羁束的司法解释不科学、不周延。应明确、细化规定出哪种交叉应该由行政庭立案，哪种交叉不应立案。比如民事案件中房屋侵权、房屋确权、土地承包纠纷等，凡是民事审判涉及到对行政登记、审批、颁照等行政行为审查，无论作为证据认定与否均不得再提起行政诉讼。作为民事审判既然可以审查确认之诉和国家机关侵权之诉，也就完全可以审理具体行政行为的合法性，没有必要因为民事案件不能撤销具体行政行为而再行诉讼行政行为，增加重复诉讼、循环诉讼。
三是取消行政附带民事诉讼之规定，案件归口审理。《若干问题的解释》第六十一条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”，这条司法解释在审判实践中行不通。首先此条司法解释不明确。“一并解决”可以认为是行政附带民事诉讼，可是上级法院解释又不让附带，让分开审理；其次是程序不畅。二审或审监是行政庭受理还是民庭及有关审监庭审理。
综上，民事诉讼与行政诉讼的交叉问题是困扰法院的一个难题，正确处理好两大诉讼在受理与审理中的交叉问题，对于化解社会矛盾，避免当事人缠诉，提高诉讼效率，维护社会稳定起到积极的推动作用。
