人民陪审员职能完善探析

                                                            ——从陪审到“陪执”

                                               作者：许建玉

    人民陪审员制度（以下简称陪审制）是国家审判机关吸收具有丰富社会经验和沟通协调能力的社会大众参与案件审判的一项司法制度。作为社会主义司法民主和司法公正的具体体现，该制度从其诞生那一刻起，注定了要在我国司法发展道路上抹上浓重一笔。尽管近年来围绕该制度的争议甚多，实践中久已存在的人民陪审员“陪而不审”、“合而不议”、“形同虚设”等弊端也未根除，以致陪审制的价值和意义并没有得到完全体现，有些专家学者甚至建议废除这一制度，但不可否认的是，陪审制度的存在对我国司法民主、司法公正的维护和追求，对保障公民权利、监督法官审判，是有一定积极意义的，不能仅因其在实践中存在的问题，就简单地把它完全否定。制度的缺陷并不在于制度的理论设计，而是理论上设计好的制度与实践运作需求之间的差距所产生的问题，因此，更需要积极的实践探索来缩小制度运作中出现的应然与实然的差距。由于目前我国人民陪审员的独立性不够，人民陪审员在审判当中所发挥的作用，主要集中在审判过程中的调解功能上，更多应有陪审功能起不到相应效果，而在实践中，人民陪审员的职能开始往执行工作中拓展，发展出人民陪审员“陪执”模式，这种探索与创新不仅有益于完善我国陪审制、增强该制度生命力，而且对于破解目前我国存在的执行难题也是一柄利器。人民陪审员“陪执”是司法界的一项重大课题，是司法民主化的新形式，理论实践意义重大，本文拟结合湖南省郴州市永兴县人民法院实际，对人民陪审员“陪执”价值考量、实践探索、问题规范等方面进行初步探析，以期抛砖引玉。

　　一、价值考量

　　每一项法律制度的产生与发展都是以其内在的价值理念作为支点，这个价值理念也就是“法理”。法律制度内涵和外延的扩充发展，必须以价值理念为“向心点”，只有在价值理念上的高度吻合，制度探索才会朝着正确的方向、良性的轨道前行，而不至于会“跑偏”。作为对历经800余年而依然为世界各国所用的陪审制的探索更是如此，人民陪审员可不可以“陪执”，首先需要分析“陪执”是否契合陪审制的价值理念。

　　一是司法民主性。实行陪审制立足之根本在于司法民主性，这也是人民主权学说在司法领域的具体运用。法国政治学家托克维尔曾说过：“陪审制作为政治权利而起作用，作为人民主权的表现形式之一的陪审团被视为政治机构，而作为使人民学习统治的最有效手段，陪审制度就像普选一样，同是人民主权学说的直接结果，是使多数人能够进行统治的有力手段。”人民陪审员参与审判，可以通过自身丰富的生活经验、良好的专业素养、广泛的群众基础来增强案件审判准确性和认同感。人民陪审员如同我国的人大代表，来自于人民并为民谋福利，所不同的是人大代表行使选举权并参与立法是实现立法阶段法律的一般正义，而人民陪审员则是在法律的运行阶段实现法律最终的具体正义。但是，这种具体正义不能仅停留在审判阶段，而应当向执行阶段延伸。只有案件执行完毕，权利才真正实现，司法为民才最终有效落实。可以看出，司法民主性是陪审制存在的基石，在这块基石上建筑的陪审制度大厦需到执行完结时才能封顶，因此，人民陪审员“陪执”是陪审制的发展完善的必然结果，是该制度成熟的表征。

　　二是司法公正性。司法公正是司法工作的灵魂，也是人类追求的永恒目标。公正是以监督为前提和保障，任何缺乏监督的司法都不可能实现公正。引入人民陪审员，在审判中能够相对限制法官的权力，防止法官徇私舞弊和独断专行。同样，在执行中也需要监督，人民陪审员参与执行并同时代表群众作为一种外部力量监督执行，可以革除执行中“自己人监督自己人”的弊病，提高执行效率，最大限度减少执行过程中滥用职权、贪污受贿行为的发生。实践证明，有人民陪审员参与执行的案子，执行更加公开透明，群众满意度明显提高，涉执信访明显减少，实现了真正意义上的案结事了。

　　 三是司法权威性。法院的生命力在于它的权威性，权威的树立仅依靠法官是远不够的，法院的裁判和执行必须面对普通大众，而人民陪审员恰恰为普通大众与法院之间架起了一座桥梁。人民陪审员来自群众，对基层复杂的群众关系、群众事务较为熟悉，在群众中威信高、影响力大，让他们参与执行。首先，可以增强法院的公信力，使执行工作更容易得到当地群众的理解和认同，同时从侧面加大失信被执行人在当地的舆论压力，这些都无形中减少了被执行人与执行人员之间的隔阂和对抗，有助于生效法律文书的履行；其次，人民陪审员较之执行人员一般更熟悉被执行人情况，其参与执行有利于法院迅速查找到被执行人及其财产，执行效率大幅提高；再者，人民陪审员“陪执”可以让申请执行人了解和认可法院的积极作为，减少涉执信访事件，维护司法权威。我们知道，执行处于司法工作的终端，是司法权威的最终体现，司法权威性、法院公信力的维护不应仅停留在审判当中，要进一步延伸至执行中来。在执行中引入人民陪审员，可以加强对执行工作和执行人员的监督，有利于消除社会公众对司法不公、司法腐败、司法低效率的歧见，提升司法公信。

　　人民陪审员“陪执”对于促进我国的司法民主、司法公正，维护和提高司法权威有着重要意义，这充分说明，人民陪审员从陪审到“陪执”与陪审制设立的本衷高度一致，可以说，是陪审制下的人民陪审员职能的自然延伸，在未来完善的司法体制下，随着陪审制度设计的规范、成熟，笔者相信，人民陪审员“陪执”会在执行工作中发挥更加重要的作用，对于缓解我国存在的执行难问题也不失为一良策。

　　二、实践探索

　　人民陪审员“陪执”有它的优势，人民陪审员通民情、知民意，参与执行有利于增进社会理解，减少当事人对抗情绪，提高执行效率。但因我国法律对人民陪审员“陪执”缺少规定，许多法院并未让人民陪审员参与执行，部分法院在探索中虽取得了一定成效，但也遇到了诸多困难和阻碍。总体来说，人民陪审员“陪执”在实践中还处于摸索阶段，可以说，优势和劣势集中凸显，争议颇多。甚至有人认为，目前我国陪审制问题杂多、成效不大，一直处在“存与废”的漩涡当中，此时去探究“陪执”有何意义呢？纯粹是做无用之功。笔者并不这么认为，相反，正是因为陪审制在我国审判实践中功能受阻，人民陪审员职能转变才显得迫切和必要，“陪执”才得以因其突出的实践效果顺势而出。“陪执”虽然在理论上与陪审制的价值观念、法理基础非常契合，理论上的高度统一可以让陪审与“陪执”两个概念合而为一，成为人民陪审员两方面的职能。但在实践中，基于同一或类似价值考量的两种职能往往不会受到同等对待、发挥同样作用，实践中的陪审与“陪执”是两种截然不同的功能运用，它们的适用条件、使用范围、职能作用等许多方面均不一样。此时，陪审与“陪执”并不是统一的，表现在体系上对两个功能予以划分，出现了狭义上的陪审制与陪执制两种不一样的称谓。因此，“陪执”不同于陪审，在人民陪审员陪审受阻的情形下，为应对“执行难”，积极探索“陪执”是必要且可行的。下面，结合法院实践，从正反两方面对人民陪审员“陪执”的必要性进行探讨。

　　（一）正：执行压力大，人民陪审员缓解“执行难”

　　 目前永兴法院执行局共有15名执行人员，每年需完成500多件执行案件，诉讼保全案件也需执行人员办理，执行人员工作任务艰巨、压力与日俱增。近年来，一些持续数年的积案、涉党政机关案子、涉金融单位案子等难以解决的“骨头案”增多，执行工作难度增大，涉执信访事件时有发生，如何来破解“执行难”，一直困扰着院领导及执行局的执行干警。今年，永兴法院在执行机制建设方面下大力气，建立健全了执行联动机制、“大执行”格局模式、基层协助执行网络，并试探性地让部分人民陪审员参与执行，迈开了人民陪审员“陪执”的步伐。该院现有32名人民陪审员，从今年开始，启动人民陪审员“倍增计划”，争取两年内使人民陪审员的数量达到现有在职法官数的两倍，也就是说两年内需增选88名人民陪审员，突然大规模地选任人民陪审员，其重要原因之一就是要增强人民陪审员参与执行工作的力度，缓解执行工作压力。人民陪审员在参与执行过程中，能够凭借自己丰富的社会经验、扎实的专业领域知识及对乡土人情的了解，与执行人员形成优势互补，参与的案件一般以和解的形式结案，群众认可度高，社会效果较好。今年以来，该院人民陪审员共协助执行各类案件共127件，其中执行和解结案115件，执行和解结案率达90.5%,且所执结案件无一矛盾激化、无一上访，实现了案件执行法律效果和社会效果的完美统一。

　　（二）反：人民陪审员陪审成效不大，造成资源浪费

　　 近几年，我院人民陪审员数量逐年递增，同时，人民陪审员参与普通程序案件审理的比例也越来越高，2011年和2012年普通程序诉讼案件人民陪审员参审率甚至达到100%（见下表），但在完美数据表象下，实际效果怎样呢？

　　表：永兴县人民法院人民陪审员参审情况表

　　年份　　　 2005年-2007年 2008年 2009年 2010年 2011年 2012年

　　参审案件数（件）　31　　　25　　　134　　133　　287　350

　　　　事实上陪审效果并不明显，主要有以下几点原因：一是参与程度有限。该院属于基层法院，家庭、婚姻、邻里、损害赔偿、简单债权债务纠纷案件居多，这些案件基本适用简易程序审理，根据法律规定，适用简易程序审理的案件不需要人民陪审员参与，因此，即便人民陪审员参与普通程序案件审理的比例达至100%，实际上，许多陪审员一年也审不了一个案子，这也造成了司法资源和社会资源的极大浪费。二是人民陪审员的管理难以落实。从应然层面上讲，人民陪审员队伍是一支庞大的队伍，在许多基层法院，人民陪审员数量是在职法官数量的倍数以上，这是一支同样掌握着审判权、承担相当部分审判任务的队伍，被称之为“不穿法袍的法官”。但是，从实然层面上讲，这支重要的队伍却长期处于无人管理的状况，归谁管？怎么管？多少年来不论在立法还是在实践中都没有得到很好地落实。虽然人民陪审员从产生到职责履行都有明确法律规定，但它既不属于司法行政人员，也不是人民法院的组成部分，这两个机关对它的管理有限，而权利机关只管选举，产生后一般也疏于监管。由于无人管、无单位抓，这支队伍多是放任自流，根本谈不上真正的建立和健全，人民陪审员往往是随着法院的需要而出现，随着法院不需要而消失。这种做法显然是有悖于陪审制度的初衷，因而也丧失了人民陪审的意义。三是人民陪审员陪审造成审判效率低下。由于人民陪审员是兼职的，邀请陪审员参与审判可能难以做到及时开庭和合议，使审判效率降低，延长办案周期。加之部分人民陪审员缺乏社会责任感和使命感，履行职责的积极性不高，经常是忙于本职工作而应付陪审，陪审成了其负担，往往会以种种理由推委，导致陪审是“陪而不审”，成效不大。

　　 三、规范建议

　　 目前，关于人民陪审员的详细规定主要是2004年全国人大常委会通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)，而《决定》中关于人民陪审员参与执行工作只字未提，这让“陪执”出现了无法可依的局面，部分法院在探索使用人民陪审员“陪执”时，因无法可依而底气不足、束手束脚。由于“陪执”与陪审工作在实践中存在的差异，如果在“陪执”工作中完全适用目前《决定》中关于人民陪审员的规定，会产生法律适用上的困难和脱离实际的矛盾。因此，有必要对“陪执”工作中产生的问题加以规范，完善人民陪审员“陪执”的配套制度设计。

　 （一）选任标准

　　参与执行的人民陪审员（简称陪执员） 的选任标准能与陪审员的标准一致吗？显然不能。主要在于目前我国选任陪审员有精英化趋势，按照相关文件的要求，担任人民陪审员一般应当具有大学专科以上文化程度，并且需要丰富的社会经验或者某方面的专业特长，这在基层法院，适合这些条件的人并不多。对于平民化、大众化的陪执工作来说，所要求的个人法律素养和知识阅历并不需要那么严苛，陪执员最主要的要求是须具备较强的协调沟通、化解纠纷的能力，对于学历要求可适当放宽，一般的基层地区高中以上文化水平即可，特殊情况下更适合执行工作的可以不受此限。

　 （二） 参与范围

　　人民陪审员能否参与所有的执行案件，这是需要探讨的。人民陪审员毕竟是兼职的，执行工作不同于审判工作，执行工作具备随机性、不可预测性等特点，不可能让人民陪审员随传随到、全天候地参与执行工作。所以，应有针对性地限制人民陪审员参与执行案件的范围，建议对于对社会影响较大的群体性纠纷执行案件、涉执信访案件、双方当事人对立情绪较大的执行案件、需要采取大型强制措施活动的执行案件等复杂疑难案件，可以要邀请人民陪审员参与，其他的执行案件则无必要。

　　参与范围还涉及到一点：人民陪审员介入执行程序的过程中能否对案件进行裁决？这其实关乎执行权是司法权还是行政权的问题，如果执行权是司法权，参与“陪执”的人民陪审员当然也可以对执行案件予以裁决，反之。笔者赞同执行权为司法权这一观点，因为执行权是维护法院司法权威而存在的，与法院的审判权同等重要，是法院行使司法权的表现之一。所以，对人民陪审员在执行中的司法裁决权应予以保障，防止该制度流于形式。比如细化明确人民陪审员在案件听证前有查阅案卷材料并了解案情的权利，有要求审判长、合议庭其他法官提供法律、法规及司法解释或就有关法律问题进行解释的权利，有与合议庭其他法官平等参与案件审理、评议、裁决的权利，有不受任何机关、单位和个人干涉的独立裁决权利，有了解其参与审查案件之后复议、执行等情况的权利等等。

　 （三）运用方式

　　我国人民陪审员参与审判工作一般都是通过随机抽取的方式，这样的方法有利有弊。优点是通过随机抽取能够防止人民陪审员与当事人私下串通、徇私枉法，保证审判的公平公正，缺点是不能充分发挥人民陪审员的作用，特别是一些专业性很强的案件，如医患纠纷、建筑工程质量纠纷、股权纠纷等案件，没有相应专业知识的人民陪审员无法与法官在知识结构上形成互补。在执行工作也是如此，不能以随机抽选的方式进行选择，在选择时要考虑以下三方面的因素：一是结合地缘优势，当地的执行案件由熟悉当地风土人情的人民陪审员参与；二是对人民陪审员按专长进行分类，保证陪审员专业特长能在裁决审查中得以发挥；三是如有必要，审判该案件的人民陪审员参与执行，形成人民陪审员全过程参与案件机制，利用人民陪审员对案件的熟悉度、掌控度，可以更有效地促使案件执行。

　 （四）经费保障

　　人民陪审员参与执行工作需要花费比陪审更多的时间和精力，因为执行工作本来具有的复杂性、随机性、耗时性等特点，人民陪审员“陪执”往往压力大、任务重、耗时多，如果没有适当的经费补贴，有些本身热情度就不高的人民陪审员往往敷衍了事、缺乏积极性和责任心。为使人民陪审员更好地参与执行工作，法院要给陪审员创造一个良好的办公环境，安排办公室、置办办公用品，并通过轮流安排，保证每天都有人民陪审员在办公室值班，同时按照值班记录对人民陪审员给予适当补助，如需参与执行工作，则给予适当的执行补助费用。

　 （五）约束机制

　　人民陪审员在我国进入门槛较高，要进行严格遴选，成为人民陪审员的大部分都是“社会精英”，但许多人民陪审员并非想为民办事、为社会出力，而是存私心、动机不纯，一旦进入“法官”队伍，开始以官自居，对群众耀武扬威，官僚作风严重。因此，必须对人民陪审员进行必要的约束和限制。一是建立人民陪审员传唤机制。有案件需要人民陪审员参与的，提前两天予以通知，一般情况下，被通知的人民陪审员必须参与，如有特殊原因，应书面说明情况，遇到重大、复杂、紧迫的执行案件时，人民陪审员应随传随到，防止个别陪审员推诿了事。二是严格退出机制。对人民陪审员的工作能力、工作态度、法律素养等方面严格考核，不符合标准的陪审予以清退。

　　人民陪审员参与执行工作是新时期司法为民的新探索，其与执行人员共同参与执行，可以兼顾国法、法理、民情，形成“陪执互补”，最大限度化解矛盾纠纷，有效缓解目前的我国“执行难”困境，实现法律效果与社会效果的有机统一，这也是我国司法民主化、司法公正化的一个重要途径和发展趋势。但是，人民陪审员又不能贸然进入执行程序，必须要正视目前我国法律制度及法律实践中存在的部分问题，努力避免因“水土不服”而产生的负面效应，防止“捡了芝麻丢了西瓜”的情形出现。同时，我们要在实践中不断总结经验，发现问题，化解难题，赢得支持，把人民陪审员参与执行的做法不断完善和充实，为构建具有中国特色的审判和执行方式做出更多的贡献。