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司法责任制改革中审判权运行机制

发布时间:2019-05-09 10:46:34


摘要:完善审判权运行机制,让审理者裁判、由裁判者负责,已成为司法责任制改革的核心字眼。纵观现有法律规定,现行的审判权运行机制设计,均无法为实现主审法官依法独立行使审判权的目标提供体制保障。构建科学、有效的审判权运行机制,必须深入研究审判权运行的内在规律,对审判权运行和配套机制进行重新定位与设计,探索构建具有中国特色的审判权运行机制,确保法官能够依法独立办案。

关键词:司法责任制;审判权运行机制

十八届三中全会的召开,掀开了新一轮司法体制改革的序幕,标志着司法体制改革運入新起点,进入快车道。当前,最高人民法院就法官办案责任制改革试点中原则性规定较多,但并未就具体改革措施给岀明确意见,这就需要我们各级法院积极探素创新审判权运行新机制,最大限度地保障法官依法独立行使司法裁判权。

一、审判权运行机制的理论

党的十八届四中全会决定指出:“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”因此,审判权运行机制改革是司法改革的核心内容之一,明晰审判权运行机制的现实困境,构建公正高效、权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权运行新机制,对推动本轮司法改革顺利开展具有极其重要的作用。完善审判权运行机制就是要贯彻中央关于深化司法体制改革的总体部署,适应公正司法的要求,建立符合司法规律的审判权运行模式,优化配置审判资源,加强独任法官、合议庭办案责任制,维护独立审判原则,最大限度地满足人民群众对公平正义的需求,提高司法公信,树立司法权威。审判权运行机制的价值目标审判权运行的价值目标在于保障法官依法独立行使审判权,不受外界因素干预。从外部关系而言,人民法院依法独立行使审判权,受宪法和法律的确认和保障,不受任何行政机关、社会团体和个人干涉。从内部关系来看,法官依法独立行使审判权必须遵循司法特有的运行机制和特点,这就需要改革审判权微观运行结构模式,在审判权分工与协作过程中,调适不同权利主体之间的相互关系,确保司法裁判权的行使遵循司法规律,建立科学、规范、高效运行的审判权力结构模式,保证法官独立行使审判权,使审者又判、判者又审。

二、我国审判权运行机制的现状

    司法审判活动的基本功能在于查明事实与适用法律,其目的在于实现司法公正,因此,必须辅之于司法独立。保障审判权的正常行使,必须赋予裁判法官一定的意志自由,这样才能确保司法活动运行的自主性与民主性,排除来自审判之外的不当干预。

   (一)法院内部审判权管理行政化

    法院审判业务行政化的管理方式,导致审判权、审判管理权、行政管理权的界限模糊,法官在审理案件的过程中,需要领导层层审批把关,才能最终作出判决。这样使得行政性领导有机会且能够直接插手具体案件的审理,干扰审判权的独立行使,导致主审法官行使审判权的权力被部分地架空。

   (二)审判资源配置、运行不合理、不科学

    法院人员管理模式下,有大量的人所承担的职务与审判工作无关,而是诸如处理信访、诉讼服务、人员绩效考核、工资发放、党委政府安排的日常性工作等,而恰恰是这些工作加上没有实质参与审判工作的领导职数,超过了法院在编人员的一半。这样的背景下,法官在毫无优势和毫无激励政策的情况下选择消极办案,导致裁判案件的质量下降,有疑问就请示领导的风气日益盛行,独立审判说当然得不到保障。而且由于办案法官呈现出的疲倦状态催生了内部岗位流转,使得法官的专业化水平得不到保障,削弱了法院的审判职能。

   (三)上下级法院关系行政化

    依照《中华人民共和国人民法院组织法》(以下简称《人民法院组织法》)的有关规定,人民法院审判案件实行两审终审制。人民法院依照法律规定独立行使审判权,下级法院的审判工作受到上级法院监督,上、下级法院之间并不存在隶属关系和任何行政关系。但在司法实践中,由于受长期以来法院行政化管理模式浓厚的影响,上下级法院之间除了审级监督关系外,还存在着较严重的行政化倾向。下级法院在审理案件时常常会像下级行政机关对待上级行政机关那样对待上级法院,将审判实践中的疑难问题向上级法院请示,并按照上级法院的意见对案件进行处理。在这种制度下,下级法院往往按照向上级法院请示的意见对案件作出判决,如果当事人不服一审裁判向上级法院上诉,案件很难被改判,这种做法显然违反法院依法独立行使审判权原则,变相剥夺了当事人的诉权。

   (四)合议庭职能被弱化,庭裁判结果“形合实独”

    裁判结果作为合议庭独立审判权的最终体现,应由合议庭全体成员按照少数服从多数的原则共同讨论裁决。但由于目前各地法院并未有效重视合议庭的职能,各级法院在如何更好地发挥合议庭的审判功能方面思考少,合议庭专业化建设未受到应有的重视。审判实践中,合议庭的组成一般较松散,人员一般不固定。加之每个审判员都面临着办案压力,故主要精力均主要放在自己承办的案子上,而人民陪审员法律专业知识一般都比较欠缺,参与审判的积极性也不高,陪审员基本均难以发挥陪审的作用。另外,审判实践中案件由庭长、分管院长审批决定的做法,也极大地削弱了合议庭成员的主动意识和责任意识,故除主审法官外的其余合议庭成员就是庭审陪陪坐式的走过场,合议案件时不认真分析了解案情,甚至提不出处理意见的现象在审判实践中并不鲜见,从而导致很多应当由合议庭集体决定的事情实际上是承办法官一人决定,合议庭的职能和作用被严重弱化甚至忽视。

   (五)审判委员会行政色彩浓厚,缺乏专业性

    与“案件审批制”类似,我国的审判委员会制度同样具有明显的行政化倾向。从性质上看,审判委员会是我国法院内部的最高审判组织,具有领导性。审判委员会的成立是为了从原则上和政策上加强对审判工作的指导。目前,各级法院的审判委员会通常是由正、副院长和各审判业务庭庭长组成,基本上都是根据行政级别的高低而非法律知识水平来决定,从而使这一机构“带有明显的行政性质,是行政管理模式在司法活动中的集中体现”。绝大多数的审判委员会委员并不直接参与案件庭审,而主要是通过主审法官的汇报来了解案情。讨论案件时,委员们对不属于自己业务范围内的案件亦难以提出实质性意见,通常都是随大流,或者凭感觉发言,名为集体负责,实际上只能造成无人负责的结果。同时由于职级差异,极易造成审判委员会的最终讨论结果是根据行政级别最高的委员意见作出的,从而使审判委员会讨论重大、疑难案件的形式与法院行政会议的形式完全相同,这样的审判委员会更像是一个行政组织。

   (六)法官考评激励机制滞后,难以激发法官工作热情

    目前法官的考评机制和激励机制没有相互对接,致使大家对考评和激励都不上心,不利于法官积极履职。而法院系统的考评机制繁杂,与审判工作的性质、规律不相符,譬如:包括结案率、调解率、撤诉率、当庭裁判率、发回改判率、服判息诉率等指标进行的不科学的数字化质效考核,还包括裁判文书上网率,庭审公开率,既要接受严格的错案追究机制,还应对好当事人的投诉、信访,若是当事人在法院情绪激动出现过激行为,责任全有法官承担,人民的公仆一直变成了当事人的奴隶,因此案结事了为追求的目标而非客观、公正的审判。

三、我国审判权运行机制改革中审判组织的重构

    基于我国审判权运行的现状,要想从根本上解决我国当前法院机构所存在的问题,确立合理高效的审判权运行机制,短时间内是无法实现的。但是,司法改革仍是必然的方向,必须坚定不移的走下去。

(一)审判权运行机制改革的原则

由于审判权运行机制改革是我国司法改革的重头戏,仅依靠法院系统的改革是不够的,它还涉及到相关方方面面的问题,更需要各方权力的重新配置和量化。但是,在原则层面上,我国审判权运行机制的改革应着重解决审判权的独立性问题。法院依法独立行使审判权,是现代各国普遍确立的一项宪法原则,也是实现司法公正的必要条件。因此,笔者认为,审判权独立运行包含着两个层面的要求:法院的独立和法官的独立。

法院独立,从外部看,法院独立要求各级法院的人、财、物等行政管理方面的事务要单独设置机构管理,切断地方各级法院与地方政府人财物的关系,确保各级法院独立于地方政府的行政管理体系。从内部看,法院独立要求上下级法院之间的去行政化。法院内部的去行政化主要是各级人民法院审判案件严格执行各自管辖范围,下级法院与上级法院在各自管辖范围内独立行使审判权,上级法院对于下级法院审判过程中在认定事实、适用法律方面的错误,只应适用上诉程序和审判监督程序予以纠正,取消上级法院对下级法院的各类指标性量化考核与评比以及个案的请示汇报制度。

法官独立则要求:一是法官的专业化,在法官的录取上,严格要求法官的法治化背景,即法官必须具接收过法学高等教育,具有一定年限的法律方面工作经验。在法官的定级上,法官的级别应根据法官的文化背景、审判经验、办案水平等方面综合确定。二是法官审判权的去行政化,改变目前我国法院系统内部法官级别与行政职务并存的方式,法官任职仅有法官级别,不在担任行政性级别职务。三是法官独立行使审判权的平等性,同一法院的法官在审判组织内独立行使审判权,每一个法官在行使审判权时,有权独立于其他法官,其依法对案件做出判断或在合议庭中表述自己的裁判意见,不受其他法官的干预(5);四是建立法官责任制,法官应对其审理的每一个案件的裁判结果承担责任,以确保法官的权责统一。

(二)审判组织改革的构想

目前,最高人民法院审判权运行机制改革的具体目标(6)是:⑴严格落实相关诉讼法的规定,建立符合司法规律的审判权运行机制,消除审判权运行机制的行政化问题;⑵科学设置审判组织,合理界定各类审判组织的职权范围,理顺各类审判组织之间的关系,调动法官积极性;⑶优化配置法官内部各主体的审判职责与管理职责,依法强化各种智能之间的制约监督,确保独任法官、合议庭及其成员依法公正、独立行使审判职权;⑷严格落实独任法官、合议庭、审判委员会的办案责任,做到“权责利统一”;⑸规范审判委员会的议事规则,完善运行机制,大幅度限缩讨论范围,推行审判委员会委员组成合议庭办案制度。由此可见,此轮审判改革中审判组织的改革是重中之重。考虑到我国现有的法院司法资源和案件相关情况,笔者认为,作为人民法院内部的审判组织应确定为三种:独任庭、合议庭和审判委员会,三种审判组织应从以下几方面进行改革重构:

第一、适用范围上。独任庭适用于双方当事人对案件事实争议不大的和标的额较小的简单民事案件、被告人认罪的轻微刑事案件和督促程序等法律另有规定的特别程序案件。其余刑事、民事案件和全部行政案件均适用合议制进行审理。案件经合议庭审理,无法达成多数人意见时,主审法官可决定将该案件提交审判委员会评议裁决。

第二、人员组成上。对于适用独任庭审理案件的审判员,笔者认为应限定于具有三年以上审判工作经历的审判员和助理审判员。由于适用独任庭审理案件,案件的裁判结果完全由审判员一人决定,此时,审判员的法律知识和实践经验至关重要,所以,只有独任审理案件的审判员具有相应的审判经验,才能驾驭庭审过程做出正确的裁判。合议庭由三名以上七名以下审判员或者审判员和人民陪审员组成合,合议庭的组成人员的数量应根据案件的难易程度来确定,但应为单数。人民陪审员只作为基层人民法院合议庭成员。合议庭组成人员应于案件庭审三日之前确定,合议庭成员确定之后非因特殊情况在审理过程中不能改变,即如无特殊情况,对案件审理和合议的必须是同一合议庭的相同人员。人民法院内部均应设立审判委员会,具体分为刑事审判委员会、民事审判委员会、行政审判委员会。审判委会员的成员,按照法官刑事、民事、行政审判业务方向,根据法官级别最高顺序选择十名法官组成。审判委员会评议每个案件时,可抽出7名法官组成该案的审判委员会对案件进行评议。

第三、评议方式上,独任庭由审判员根据审理过程单独决定案件的裁判结果。合议庭中的审判长由该合议庭中法官级别最高的人担任,负责主持整个庭审和案件合议过程。合议庭评议案件时,应按照主审法官最后发言、其他成员由较低法官级别的成员先发言的原则,按顺序发言。合议庭裁决案件按照人数,实行少数服从多数的原则,少数人意见应记入合议庭笔录。当合议庭成员各持意见均不相同时,由案件主审法院选择决定:该案件进入审判委员会评议裁判或者以主审法院意见为最终裁判结果。也就是说,只有经过合议庭审理的案件才有可能由审判委员会进行裁判。审判委员会评议案件时,合议庭成员按照在合议庭的发言顺序向审判委员会成员陈述各自裁判观点,审判委员会成员对合议庭意见进行投票表决,按照少数服从多数原则确定案件的裁判结果。另外,由审判委员会裁判的案件,当事人上诉进入的二审程序时,二审法院不能再以适用法律错误的原因发回一审法院审理。

第四、三个审判组织的衔接程序。适用独任庭审理的案件,一旦审判员发现该案不符合适用独任庭审理的情况,应及时将该案转入合议庭进行审理。转入合议庭审理后,已经过庭审的案件要重新开庭审理,以保证合议庭成员能够行使完整的审判权。在这过程中,法官要以书面向案件当事人告知案件的程序变更,以保障其诉讼权利。经过合议庭审理的案件转入由审判委员会审理的前提条件是,合议庭成员对案件的裁判结果各不相同,合议庭评议无法达成多数意见,此时,案件的主审法官有权决定该案是否转入审判委员会审理。

第五责任方式上,适用独任庭审理的案件由审判员一人对案件的裁判结果承担责任。合议庭裁判的案件,由合议庭对该案件的结果负责。但当合议庭成员对案件裁判结果各不相同,主审法官决定该案不转入审判委员会审理,以自己的意见为案件最终裁判时,则由主审法官对案件的裁判结果负责。进入审判委员会审理的案件,由审判委员会成员对案件结果负责。

四、改革和优化审判权运行机制的几点思考 

(一)以实现“去行政化”为目标,科学配置界定权力,创新审判权内部运行模式。一是以提高审判效率、明确责任为目标,减少管理层级,创新审判组织模式。长期以来法院内部呈现审判主体多重化、审判组织层级化的特点,在人民法院内部,审判员、合议庭、庭长、副院长、院长和审委会都有“审判权”,均是权力行使的主体。而且,这些主体可以对同一个案件享有“同一”审判权。合议庭(独任审判员)审理案件后,要经过审判长、副庭长、庭长、副院长的层层审批,重大案件要提交审判委员会讨论。审判组织运行的层级化,增加了案件处理环节,延长了审理周期,降低了审判效率。同时,法院内部层级过多,案件层层把关导致权责配置失衡,责权不分、追责不利,降低了法官风险意识、责任意识。一旦出现错案,因各主体职责不明,责任难以划分落实,集体负责变为集体分责、无人负责。因此,人民法院应如何公正高效行使审判权是改革的核心问题。二是解决法院的内部独立问题。法院内部金字塔式的权力设置模式、官本位的思想使得院长、庭长基于领导地位强调领导权威,强化行政化决策方式,造成机构职责与个人职权混淆,分管领导管人、管案、管事集于一身,审判权、审判管理权、行政管理权界限模糊

(二)科学、合理地配置资源,提升审判质效。案多人少,法官老龄化,多数干警没在审判一线干警等问题都是制约审判权机制有效运行的,这要求法院要积极做好整改:一是在审判岗位上合理配置司法资源。积极整合司法行政部门职能,优化司法行政人员配置,尽量将具有较强审判业务能力的法官安排在审判、执行岗位上。二是在职能上合理配置司法资源。积极构建合理、高效的审判执行工作运行机制,推行司法人员主辅分工,突出法官的司法核心地位。将法官从繁琐的程序性、事务性工作解脱出来,法官专司裁判,书记员服从服务于法官,在法官领导下专门从事司法辅助性工作。三是在案件上合理配置司法资源。具体分清案件的不同类型和难易程度,合理确定繁案、简案标准,有针对性地投入不同量的司法资源,实行不同的量化工作标准,“简案快审、繁案精审”,鼓励适用简易程序、小额诉讼程序、速裁程序等简便诉讼方式,力求快速处理案件,减少当事人诉累,实现努力实现司法效率与效果的有机统一。

(三)正确处理上、下级法院审级关系。正确处理上、下级法院审级关系,应注重:一是明确上、下级法院的职能。杜绝下级法院向上级法院的案件请示、汇报制度,避免上级法院对下级法院下达任何的指示、指令。二是明确上级法院对下级法院负有业务指导职责。要强调的是这种指导是宏观的,而不是对个案的指示。业务指导主要是针对法律、法规的理解和适用以及审判实践经验交流,指导方式包括培训、研讨、座谈等。三是废弃上级法院对下级法院的行政化检查考核方式。

(四)完善合议庭审判运行机制。加大对合议庭成员内部之间的监督制约力度,明确合议庭成员在认定事实、适用法律、作出裁判、文书制作等各个环节中的共同责任。要完善合议庭成员在阅卷、庭审、合议等环节中的共同参与和制约监督机制。通过对合议庭成员裁判意见适度公开的改革,明晰合议庭的审判责任,形成倒逼机制,让合议庭成员审慎地行使审判权,再配之以规范的合议庭规则和裁判文书会签制度,使合议庭成为真正的实质裁判者。

在合议庭少数意见公开还不成熟的情况下,应注意发挥合议制的内在制约动能。其中重要的就是合议庭的评议记录,可围绕合议庭评议笔录建立发挥合议庭内在制约功能的系列制度。首先是合议庭充分发言制度。合议庭成员必须对案件事实、证据采信及适用法律等情况充分陈述意见,禁止仅作同意与否的简单表态。其次是合议庭笔录完整记录和内部评阅制度。全面完整地反映合议的过程和细节,庭长对合议笔录定期或不定期事后评阅,督促合议庭全面客观评议。最后是把合议庭笔录评阅情况作为合议庭绩效评估的重要依据。

(五)准确定位审判委员会的职能。首先要明确审判委员会的工作职责。司法行政化下的审判委员会越俎代庖,愈加频繁地承担着本应由合议庭负责的个案审判职责,对司法独立造成了诸多不利影响。所以在改革中,审判委员会应当严格把控个案提交的准入与讨论范围,把主要精力放在研究法律适用问题和总结审判经验上,从而实现对全院审判工作的宏观指导。从个案准入上看,除诉讼法规定需由审判委员会讨论决定是否再审的案件外,只能仅限于合议庭提请的少数重大、疑难、复杂案件。至于这些案件的具体界定,可统一由各省高级法院的审判委员会根据本地区具体情况并参照以往审判经验予以明确;从讨论范围上看,由于多数审判委员会成员缺乏庭审亲历性,故审判委员会只宜对案件的定性、责任分担及法律适用问题进行讨论决定,而其他如对证据与事实的认定应当尊重合议庭的庭审结论。只有这样,才能使审委会从繁多的个案研究、确定裁判结论中解脱出来,真正发挥其指导法律适用、总结审判经验的职能;才能真正贯彻落实“还权”法官的要求,有效地调动和发挥主审法官与合议庭的审判积极性,强化办案责任意识。

其次要确保设置的专业性与非行政化。根据审判工作实际需要,审判委员会应分设刑事和民事行政审判委员会,并根据审判经验和专业知识水平等来选任相关领域的专职审判委员。为了确保审判委员会的非行政化,在成员构成上,应改变原有审判委员会成员主要由院领导和部分审判庭庭长担任的现状,逐步减少担任领导职务的委员比例。特别要选任法学知识渊博、审判经验丰富、职业道德良好的学者型、专家型法官担任委员,而不问其年龄、资历,以提高审判委员会的专业水平。

再次要规范审判委员会的运作方式。在个案提交前,合议庭应当写出详尽的审理报告,重点阐述其在法律适用上的分歧。确有必要召开审判委员会的,各委员需在讨论前书面写出自己的观点、理由。在讨论案件时,合议庭全体成员应当列席审判委员会,并保证其具有同等的汇报权。各委员按资历大小由低到高依次以书面形式发言,接着由院长根据各人的发言予以归纳、总结,概括争议观点并由持不同观点的委员之间进行争辩、讨论,最后投票表决,以此防止审判委员会讨论“随大流”,或偏信某个审判长或行政领导的意见。这样既能提高审判委员会的讨论质量,更能发挥监督功效。除此之外,还必须进一步完善回避制度,充分确保当事人的知情权。凡提交审判委员会讨论的案件,应当以口头或书面形式告知当事人审判委员会的成员组成名单,以便当事人判断是否申请回避。

(六)建立健全法官考核激励机制。对法官考核制度进行改革和完善,建立科学的法官考核制度,对于促进法官积极正确履行职责,激发法官工作积极性,充分发挥人民法院的职能作用有十分重要的意义。《法官法》第23条规定:“对法官的考核内容包括:审判工作实绩,思想品德,审判业务和法学理论水平,工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩”,由于案件情况的千变万化决定了不可能用某些指标来统一衡量法官的工作业绩,对法官审判工作实绩进行量化考核缺乏统一性、精确性和可比性。笔者认为,建立法官考评机制要注重以下问题:一是注重原则性和灵活性相结合。要弱化数字化观念,侧重从案件审判质效,庭审驾驭、裁判文书、调研成果等诸多方面对法官进行综合考评,反映法官的整体司法能力。二是成立法官考评委员会。各级法院要按照《法官法》的规定成立法官考评委员会,并建立健全配套运作机制,可考虑在各级法院自评的基础上,每年由不同法院法官考评委员成员随机组成考评小组的方式对涉及奖励、晋升等重大事件的相关法官进行一次综合考核,增强考核的客观性和公正性。三是要借助外部评价信息。考评小组可以采取走访党委、人大、基层组织、律师、当事人等有关部门和个人,全方位客观评价法官,避免自己监督自己、自己评价自己的弊端。四要加强对考核结果的运用。考核结果应成为提拔任用法官、法官等级晋升以及实施奖惩的重要依据。

司法体制改革试点的背景下,要完全实现对现存审判权运行机制进行有效改革,建立起一套既符合中国国情,又符合法治社会要求的审判权力运行机制有很大的困难,这需要更多的专业人士不断探索,更多的法院不断试点和总结经验,全面推动司法体制改革的运行,希望就在前方。

 
 

 

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